Аркадий Смолин, обозреватель РАПСИ
Федеральная миграционная служба (ФМС) готовит проект закона о переходе от разрешительной системы регистрации к уведомительной. При переезде на новое место жительства человеку будет достаточно сообщить об этом заказным письмом в региональное отделение ФМС. Внесение проекта в Госдуму планируется на следующий год.
"Возможно, это революция… Отмена ныне действующей разрешительной системы, ключевые элементы которой были заложены в сталинский период, — очень важный шаг. Это шаг к отказу от древнего принципа "без бумажки ты букашка", - заявил замначальника Управления международных и общественных связей ФМС Константин Полторанин.
Официальный представитель ФМС считает, что институт регистрации устарел и должен быть изменен. Если эта идея действительно будет реализована, из паспортов россиян исчезнет штамп о регистрации по месту жительства, и они смогут свободно ездить по России как европейцы по странам шенгенской зоны.
Предполагается, что любой гражданин России только раз обратится в ФМС, после чего чиновники сами уведомят другие ведомства, начиная от военкомата и заканчивая Пенсионным фондом. В перспективе упрощенной альтернативой почтовому извещению станет уведомление ФМС через Интернет.
Впрочем, Полторанин признает, что полностью отменен институт прописки в ближайшее время не будет, поскольку на нем держится "масса вопросов". Однако изменения в регистрации по временному пребыванию могут быть реализованы фактически сразу после принятия закона.
В процессе разработки проекта представители ФМС планируют посетить страны Евросоюза, чтобы наглядно изучить их опыт.
Крепостная прописка
Регистрацию или прописку можно назвать исконно русским институтом. Можно вспомнить хотя бы крепостных крестьян, существование которых до 1861 года нельзя было представить без регистрации на определенном земельном участке.
Удобный инструмент контроля и манипулирования гражданами взяли на вооружение и большевики. В 1932 году была введена паспортная система, а с ней – и институт прописки. Все трудоспособное население было закреплено за определенной местностью, люди больше не могли сами выбирать, где жить и работать.
Прописка определяла сценарий всей жизни советского человека, как рок в древнегреческой трагедии, она практически лишала его возможности свободы выбора. Выпускник школы мог уехать учиться в вуз за пределами своего региона только по "комсомольской путевке". По окончанию учебы молодой специалист ехал работать по распределению или возвращался на родину. Получить прописку в столичных и крупных городах иногородним было практически невозможно.
Прописка определяла, в какой больнице лечиться, в какой садик и в какую школу отправлять ребенка, без нее не брали на работу. Деревенские жители получили возможность переехать в город лишь после смерти Сталина, а фактически – в 70-80-е годы.
Прописку отменили в 1993 году, так как она противоречила статье 27 Конституции РФ, а также закону "О праве граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах РФ". Вместо нее ввели два вида регистрации: по месту жительства и по месту временного пребывания. Власти Москвы и области отменили положение о прописке лишь в 1996 году, под давлением федеральной судебной системы.
Постоянную регистрацию закон обязывает оформить в течение семи дней после смены места жительства. Временную следует иметь, если человек более трех месяцев провел в регионе, где он не имеет собственного жилья. За отсутствие регистрации грозит штраф — от 1,5 до 2,5 тысяч рублей.
Однако замена прописки на регистрацию на деле оказалась достаточно формальной. Без постоянной или временной регистрации граждане, по-прежнему, не могли претендовать на легальную работу, медицинское обслуживание и другие социальные блага.
Дискриминация по регистрации
Сегодня граждане России могут столкнуться с дискриминацией по "прописке" практически во всех областях жизнедеятельности.
Система прикреплений может оставить человека без медицинской помощи, если он находится не в своем районе. Известны случаи, когда больной погибал из-за отсутствия у него необходимой регистрации.
Неработающим гражданам и вовсе часто по этой причине не оформляют медицинский полис. Многие хронические больные, в том числе пенсионеры, без регистрации не могут получить скидки при покупке лекарств и других товаров.
Чтобы зарегистрировать автомобиль, купленный по месту работы, люди вынуждены отправляться к своему постоянному месту жительства, которое может находиться на расстоянии тысячи километров. Либо оформлять доверенность на местного жителя. То же самое касается замены водительских удостоверений. Граждане, не имеющие регистрации, и вовсе вынуждены пользоваться мошенническими схемами для оформления автомобиля.
Без регистрации обычно невозможно получить банковский кредит, а иногда – и квартиру. Например, городская программа "Москвичам - доступное жилье" на 2007-2010 годы ставит условием для участия в ней десять и более лет постоянной московской регистрации.
В зависимость от места проживания сегодня поставлены и другие конституционные права граждан России – такие как, например, избирательное право.
Законы… для мошенников
Регистрация является также и удобным инструментом для различных правонарушений: от мошенничества до коррупции. Например, по закону, регистрацию в паспорте имеют право проверять лишь сотрудники ФМС и участковые милиционеры. Однако известно, что существенной строкой незаконного дохода сотрудников патрульно-постовой службы (особенно, в метро и на вокзалах) является вымогательство взятки из-за каких-то проблем с регистрацией.
На самом деле, отсутствие регистрации по закону во многих случаях не является основанием для отказа в оказании услуги. В статье 3 закона "О праве граждан на свободу передвижения" прописано, что регистрация не должна ограничивать конституционные права человека, в том числе на образование, медицину и т.п. А согласно статье 64 Трудового кодекса работодатели не имеют права отказать гражданину в трудоустройстве.
Однако на практике никто не запрещает работодателям сказать, что человек без регистрации не подходит им по каким-то иным основаниям. А работники больниц, школ, других государственных учреждений всегда могут сослаться на отсутствие мест, специалистов, свободного времени.
Надо заметить, что подобная дискриминация не только является плодородной почвой для роста коррупции, но и порождает обстановку социального напряжения между различными слоями общества.
Дорога в Сочи
Особую актуальность проекту упрощения регистрации придал экономический кризис. Как заявил на XIII Петербургском международном экономическом форуме президент РФ Дмитрий Медведев, "сегодня надо быть более мобильным". Он подчеркнул, что в нынешних условиях для достижения успеха граждане должны быть готовыми к смене рода занятия и даже места жительства.
Институт жесткой регистрации затрудняет внутренние миграционные процессы, мешает переезду граждан из депрессивных местностей в регионы с развивающейся экономикой, усиливает проблемы моногородов и безработицы.
По данным Росстата, за последние 15 лет в стране практически в полтора раза снизилась мобильность трудовых ресурсов.
Необходимость упрощения административных барьеров для стимулирования внутренней миграции признает и директор ФМС РФ Константин Ромодановский. Облегченный режим для мигрантов необходим, чтобы сделать рынок труда свободным. В то же время, он считает, что внутреннюю миграцию сдерживают и другие факторы: такие как доходы населения, транспортные тарифы, стоимость и аренда жилья, а также отношение местного населения к приезжим.
Потока мигрантов в столичные города с отменой регистрации, скорее всего, ожидать не стоит. Большинство тех, кто желал трудоустроиться в мегаполисах, сделали это уже сегодня. Однако принятие законопроекта необходимо для обеспечения легитимности их работы и проживания в другом городе.
Наиболее реальное воплощение новый порядок трудовой миграции может получить на строительстве олимпийских объектов в Сочи. Большое количество рабочих мест, которые возникли там сегодня, и будут появляться вплоть до 2014 года, может дать работу многим безработным гражданам России.
Пора что-то менять…
Наконец, потребность в отмене "прописки" можно обосновать вполне рациональными доводами. Сегодня институт регистрации призван выполнять функцию обеспечения безопасности граждан. Однако его соответствие поставленным задачам не выдерживает никакой критики.
Все криминальные элементы, от проникновения которых в города России, по идее, должна защищать регистрация, давно уже ее приобрели. И террористы, захватившие зал "Норд-Оста", и большинство других террористов не имели никаких проблем с документами, в том числе и с "пропиской". Так же как и криминальные авторитеты и, например, наркоторговцы.
Так что существование "прописки" превратилось в формальность, мешающую только добропорядочным гражданам. В нынешнем проекте отмены действующего института регистрации, на самом деле, нет ничего революционного. Даже если штамп исчезнет из паспортов, он будет стоять в соответствующем досье в паспортно-визовой службе.
…или лучше не надо?
Однако не следует воспринимать идею ФМС как панацею. Отмена нынешнего порядка регистрации может вызвать ряд сложностей и даже серьезных проблем.
Например, нужно будет срочно пересматривать принцип расчета коммунальных платежей, либо ставить всем счетчики. Ведь сегодня в большинстве квартир начисление платежей происходит с учетом числа людей, зарегистрированных в ней.
Эксперты опасаются, что снятие административных барьеров для внутренней миграции может привести к одностороннему потоку перемещения рабочей силы. Аналогии России с Шенгенской зоной некорректны хоты бы потому, что уровень жизни в большинстве стран Западной Европы различается не слишком значительно. Что нельзя сказать о России, где уровень жизни в столицах несопоставим с положением дел в 82-х других субъектах.
Да и принцип упрощения процедуры регистрации, на самом деле, не так однозначен. Гражданам предложено будет самостоятельно заполнять большой и сложный формуляр, любая ошибка в котором будет означать отказ в регистрации. Причем человек может даже об этом не знать – отправив письмо, он, сам того не желая, будет жить на незаконных основаниях.
Тем не менее, практически никакие сложности не могут служить достаточным основанием для отклонения законопроекта. Исключение из жизни общества пережитка, которого нет практически нигде в развитом мире, станет шагом к цивилизованному государству.
Страсти по регистрации
В последнее время ФМС весьма активно занимается вопросами, которые касаются различных видов регистрации, но действует противоречиво и не всегда последовательно.
С одной стороны ведомство разрабатывает законопроект, направленный против анахронизма в виде прописки. Оно уже упростило процесс временной регистрации гостя из "безвизовой" страны (Украина, Израиль и т. д.). Для ее получения россиянину нужно лишь отправить по почте бланк в местное управление ФМС. Кроме того, правительство одобрило законопроект ФМС о патенте для трудовых мигрантов, который позволяет любому иностранцу работать у частных лиц в России.
Однако в это же самое время ФМС работает над проектами, ужесточающими правила регистрации граждан. 1 декабря 2009 года ведомство предложило вернуть запрет на "прописку" неограниченного числа людей на ограниченную жилплощадь. Законопроект направлен на борьбу с "резиновыми" квартирами, в которых зарегистрировано по нескольку десятков, а иногда и сотен людей.
Если он будет принят, приезжие больше не смогут на абсолютно законных основаниях получать постоянную регистрацию, купив незначительную долю частного дома. Что, впрочем, не лишает прав владельцев этих домов на прописку. Наоборот, 14 апреля прошлого года Конституционный суд РФ расширил круг граждан, которые могут "прописаться" на собственной даче.
Суд признал неконституционным положение федерального закона "О садоводческих, огороднических и дачных некоммерческих объединениях граждан", ограничивающее право граждан "на регистрацию по месту жительства в пригодном для постоянного проживания жилом строении, расположенном на садовом земельном участке, который относится к землям населенных пунктов".
Специалисты утверждают, что это решение КС существенно не повлияет на миграционную ситуацию в Москве и Подмосковье. Чтобы зарегистрироваться в таком доме, гражданину нужно будет доказать, что возведенное на участке строение пригодно для постоянного проживания. Определять это пока будут судьи. Проблема в том, что никаких конкретных критериев оценки сейчас не существует.
Получить же московскую прописку сегодня можно примерно за 130 тысяч рублей на основании договора дарения доли собственности. При этом прописаться в Подмосковье можно за 40-50 тысяч рублей на основании бессрочного договора пользования доли в частном жилом доме.
Официально оформить гражданство, прописку и регистрацию можно только в представительствах ФМС РФ и паспортно-визовых отделениях РОВД. Нередко неприятности у новых москвичей возникают только при проверке. При этом обвинение в подделке документов получит, в первую очередь, сам обладатель купленной прописки.
